改革進(jìn)入深水區(qū)，這次的重點(diǎn)是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。

文/聶新偉

作者供職于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心

中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議，于2024年7月15日至18日在北京舉行。會(huì)議發(fā)表《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》(以下稱《決定》)。這既是黨的十八屆三中全會(huì)以來全面深化改革的實(shí)踐續(xù)篇，也是新征程推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的時(shí)代新篇。

《決定》提出300多項(xiàng)重要改革舉措，都是涉及體制、機(jī)制、制度層面的內(nèi)容。能源產(chǎn)業(yè)不僅事關(guān)國(guó)計(jì)民生，也與中國(guó)的“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略息息相關(guān)。一系列重大改革措施，必將對(duì)能源行業(yè)未來發(fā)展產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響。本文將深度解讀能源領(lǐng)域體制機(jī)制改革的路徑及影響。

背景與邏輯

能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要命脈，能源體制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，市場(chǎng)通過、供求、競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格、風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，而能源體制機(jī)制改革是為了讓市場(chǎng)機(jī)制作用得到更好的發(fā)揮，從而實(shí)現(xiàn)資源配置效率和利用效益的最大化。因此能源體制改革直接關(guān)系能源資源配置效率和效益，微觀層面通過價(jià)格機(jī)制影響供求雙方交易行為、消費(fèi)者剩余分配，以及能源可及可負(fù)擔(dān)等社會(huì)福利改進(jìn)等，中觀層面關(guān)系到能源產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展和能源技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步，宏觀層面更是關(guān)系到國(guó)家能源自主安全和能源轉(zhuǎn)型發(fā)展。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌兩個(gè)大局、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，提出了包括能源體制革命在內(nèi)的“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，為我國(guó)新時(shí)代能源發(fā)展、能源安全和能源體制改革提供了根本指引，有力促進(jìn)了清潔、低碳、安全、高效的現(xiàn)代能源體系建設(shè)。

客觀而言，我國(guó)是能源資源消費(fèi)大國(guó)，也是化石能源對(duì)外依賴度較高的國(guó)家，統(tǒng)籌能源可持續(xù)發(fā)展和高水平安全、推進(jìn)能源資源配置效率和效益共同提升始終是我國(guó)持續(xù)深入推進(jìn)能源體制機(jī)制改革的初衷使命。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步深化改革要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，奔著問題去、盯著問題改。隨著我國(guó)邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，加快新型能源體系建設(shè)成為新時(shí)代新征程上推進(jìn)綠色低碳發(fā)展和人與自然和諧共生的戰(zhàn)略選擇。三中全會(huì)《決定》提出進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)之一就是聚焦建設(shè)美麗中國(guó)，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。黨的二十大報(bào)告首次提出“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系”，成為新時(shí)代我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要指南，擘畫了我國(guó)能源體系發(fā)展新的藍(lán)圖。新型能源體系與現(xiàn)代能源體系“清潔低碳、安全高效”的核心內(nèi)涵吻合，但更強(qiáng)調(diào)能源供應(yīng)的安全性，即各種能源的協(xié)同和互補(bǔ)，更加強(qiáng)調(diào)“雙碳”目標(biāo)和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)對(duì)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的導(dǎo)向性，更加強(qiáng)調(diào)需求側(cè)影響機(jī)制的建設(shè)。其中，新型電力系統(tǒng)成為新型能源體系建設(shè)的重要支撐和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵載體。

無論是新型能源體系還是新型電力系統(tǒng)，均對(duì)進(jìn)一步深化能源體制改革提出了新目標(biāo)新要求。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于能源更深層次、更寬領(lǐng)域體制機(jī)制改革的方向、路徑及重點(diǎn)任務(wù)，既具有“承前啟后”的承繼性與進(jìn)一步深入推進(jìn)的進(jìn)階性改革思維，也彰顯出過往單點(diǎn)突破的示范引領(lǐng)改革思維正在向更注重制度規(guī)則體系完善的系統(tǒng)性全局性改革思維轉(zhuǎn)變，改革的目標(biāo)導(dǎo)向自然也就從不完全競(jìng)爭(zhēng)理論導(dǎo)向下的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)放開等行政管制“改革紅利”向?qū)崿F(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化的“市場(chǎng)紅利”轉(zhuǎn)變。

重要任務(wù)與關(guān)鍵意涵

從產(chǎn)業(yè)組織、市場(chǎng)機(jī)制等理論看，三中全會(huì)《決定》對(duì)能源領(lǐng)域體制機(jī)制改革任務(wù)設(shè)計(jì)的總體考慮體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:一是競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)放開與壟斷性環(huán)節(jié)的有效規(guī)制;二是能源商品屬性的回歸和市場(chǎng)交易體系的形成;三是化石能源清潔利用與新型能源體系建設(shè);四是能源安全。

(一)統(tǒng)籌自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的“管得住”和“放得開”

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。二十屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確“必須更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用”和既“放得活”又“管得住”。這對(duì)于能源這一網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)而言，按照“管住中間、放開兩頭”的改革路徑，進(jìn)一步推進(jìn)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，加快健全監(jiān)管體制機(jī)制，既是鞏固已有改革成果、提升增量改革紅利的自然選擇，也是加快部分領(lǐng)域、部分環(huán)節(jié)“垂直一體化”向更有效率市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的邏輯必然。值得注意的是，《決定》明確“自然壟斷環(huán)節(jié)”的概念，主體對(duì)象更清晰之外，也意味著存在行政壁壘的環(huán)節(jié)領(lǐng)域，其市場(chǎng)準(zhǔn)入放開也是深化改革的題中之義。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，“健機(jī)制、反壟斷、強(qiáng)監(jiān)管”是監(jiān)管體制機(jī)制形成“閉環(huán)”的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

(二)更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，重點(diǎn)是加快完善基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格形成機(jī)制

價(jià)格發(fā)揮著路標(biāo)的作用，把資源引向最需要它們的地方。能源行業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，具有靠前投資的先導(dǎo)性，能源定價(jià)合理與否不僅關(guān)系到當(dāng)前市場(chǎng)供求態(tài)勢(shì)和社會(huì)福利損耗，也關(guān)系到未來容量富余程度和能源市場(chǎng)供求格局。但與此同時(shí)，考慮到能源商品生產(chǎn)的負(fù)外部性，能源商品消費(fèi)的“中間”投入屬性，以及終端消費(fèi)的可及性和可負(fù)擔(dān)性(可能伴隨的浪費(fèi)等)，能源定價(jià)又要求保持在合理區(qū)間。在此形勢(shì)下，制度交易成本極高造成兼顧平衡多方利益的價(jià)格制定往往很難做到，而不斷健全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓市場(chǎng)機(jī)制在定價(jià)過程中起到基礎(chǔ)作用愈發(fā)必要重要。從我國(guó)既有的能源價(jià)格改革實(shí)踐看，電力上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)形成機(jī)制基本明確，目前正通過現(xiàn)貨電力市場(chǎng)試點(diǎn)建設(shè)，加快探索基于供求競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)時(shí)電價(jià)形成機(jī)制，價(jià)格對(duì)技術(shù)進(jìn)步、負(fù)外部性糾正的倒逼作用更加明顯。同時(shí)，為積極發(fā)揮需求側(cè)響應(yīng)機(jī)制的節(jié)能降耗作用，提升電力容量寬裕度，我國(guó)也在分類完善躉售電價(jià)、分時(shí)電價(jià)。此次三中全會(huì)《決定》再次明確推進(jìn)水、能源、交通等領(lǐng)域價(jià)格改革，優(yōu)化居民階梯水價(jià)、電價(jià)、氣價(jià)制度，完善成品油定價(jià)機(jī)制，無疑將促進(jìn)電力、天然氣、成品油等重要能源品類基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的價(jià)格結(jié)構(gòu)體系加快形成，實(shí)現(xiàn)供求雙側(cè)發(fā)力共同推進(jìn)能源資源配置效率效益優(yōu)化改進(jìn)的激勵(lì)相容。這自然也就為深化能源管理體制改革，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)，優(yōu)化油氣管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度機(jī)制創(chuàng)造了既重要又必要的前置要件和支撐基礎(chǔ)。

(三)穩(wěn)步推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，加快構(gòu)建多能互補(bǔ)的新型能源體系

我國(guó)是煤炭資源大國(guó)和煤電裝機(jī)大國(guó)，煤電發(fā)電量占比雖然不斷下降，但煤電的基荷保障作用在現(xiàn)有電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)路徑下依然至關(guān)重要，同時(shí)在清潔電力“看天吃飯”帶來出力極大不穩(wěn)定的情況下，煤電兜底的重要性愈發(fā)凸顯。三中全會(huì)《決定》明確把“健全煤炭清潔高效利用機(jī)制”作為“健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制”的重要組成部分，在充分尊重我國(guó)能源資源稟賦和能源工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際的同時(shí)，更是對(duì)我國(guó)加快探索基于“煤基”能源的“雙碳”實(shí)現(xiàn)之路提出了新的更高要求。近年來，地方依托廢棄能源礦山礦井等開展生態(tài)產(chǎn)品修復(fù)保護(hù)和開發(fā)利用，加快煤基能源的產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈??展，有力促進(jìn)了化石能源的清潔低碳發(fā)展。如前所述，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，是黨的十八大以來我國(guó)持續(xù)深化改革的重要方法論。歷史地看，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系是我國(guó)統(tǒng)籌一體推進(jìn)能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、生態(tài)等協(xié)調(diào)互促發(fā)展的最優(yōu)路徑選擇，是我國(guó)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的邏輯必然，是我國(guó)主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球氣候變化、推進(jìn)全球21世紀(jì)發(fā)展議題的戰(zhàn)略選擇。新型能源體系要求形成以清潔能源為主導(dǎo)的能源供給結(jié)構(gòu)，但清潔能源的“看天吃飯”特征，以及儲(chǔ)能技術(shù)路徑突破難度較大和經(jīng)濟(jì)性參與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的機(jī)制尚處于探索階段，集中短時(shí)大發(fā)和間斷性停歇的“峰谷”波動(dòng)特點(diǎn)，使新能源的消納難度較大。在此形勢(shì)下，完善新能源消納和調(diào)控政策措施，不僅需要在電源側(cè)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，適度加強(qiáng)新能源建設(shè)時(shí)序和空間布局的調(diào)控，推進(jìn)多能互補(bǔ)供給格局形成，而且需要源網(wǎng)荷儲(chǔ)物理設(shè)施與市場(chǎng)交易體系(如輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè))等規(guī)則機(jī)制一體謀劃推進(jìn)。

(四)統(tǒng)籌能源發(fā)展和能源安全，能源的飯碗必須端在自己手里

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，20世紀(jì)70年代石油危機(jī)引發(fā)的歐美經(jīng)濟(jì)進(jìn)入滯脹，進(jìn)而開啟的能源體制機(jī)制自由化、私有化、市場(chǎng)化改革浪潮，其重要出發(fā)點(diǎn)就是通過提高效率、降低成本，推進(jìn)替代技術(shù)進(jìn)步來保障能源供應(yīng)安全。2021年10月，習(xí)近平總書記在山東東營(yíng)考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，石油能源建設(shè)對(duì)我們國(guó)家意義重大，中國(guó)作為制造業(yè)大國(guó)，要發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，能源的飯碗必須端在自己手里。三中全會(huì)《決定》明確提出“健全國(guó)家安全體系”“推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中”，以及“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲(chǔ)銷統(tǒng)籌和銜接體系”等，無疑為新時(shí)代新征程上加快構(gòu)建更高水平的能源安全供應(yīng)保障體系明確了新的改革方向和改革任務(wù)。近年來，我國(guó)試點(diǎn)推進(jìn)的油氣全產(chǎn)業(yè)鏈開放、原油進(jìn)口資質(zhì)擴(kuò)容、進(jìn)口原油使用權(quán)放開，以及加快商業(yè)儲(chǔ)備能力建設(shè)等，極大促進(jìn)了我國(guó)能源供應(yīng)安全保障能力的提升，下一步或?qū)@完善流通體制和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)放開，相關(guān)領(lǐng)域改革或機(jī)制創(chuàng)新將顯著加快。

總結(jié)與展望

改革開放只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。三中全會(huì)《決定》明確提出“到二〇二九年中華人民共和國(guó)成立八十周年時(shí)，完成本決定提出的改革任務(wù)”，就是通過階段性目標(biāo)設(shè)計(jì)把各項(xiàng)改革舉措落到實(shí)處，推動(dòng)真改革。能源行業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，能源商品關(guān)系國(guó)計(jì)民生，能源改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，此次能源改革任務(wù)重點(diǎn)在于要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，這是我國(guó)能源體制改革進(jìn)入深水區(qū)的重要標(biāo)識(shí)，是不得不改的“硬骨頭”，隨著改革舉措不斷落地，我國(guó)能源市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、能源商品的定價(jià)機(jī)制，以及能源安全保障的貿(mào)易流通機(jī)制等將更趨完善，能源資源配置效率和效益均將大幅提升。