用外交政策目標扭曲氣候政策。

據(jù)《金融時報》報道：美國正在研究一種潛在的進口碳定價系統(tǒng)，美國氣候特使約翰·波德斯塔視之為應對中國工業(yè)競爭和減少排放的重要政策轉變，美國版本的CBAM（碳邊境調節(jié)機制）呼之欲出。

據(jù)悉，美國將打擊外國碳密集型工業(yè)進口的“搭便車”行為。“我們不會輕易讓我們的工業(yè)基礎被那些不考慮碳排放成本，甚至通過各種方式支持高碳排放生產的國家占便宜。”波德斯塔視表示。

“全球貿易體系并未正確考慮到可交易商品中的碳含量，因此，我們正在進行審查，試圖收集實施政策框架所需的更詳實的數(shù)據(jù)。”

“我們需要決定如何處理可交易商品部門中的碳問題，特別是鋼鐵、鋁、水泥、玻璃、肥料等。”他說。

波德斯塔還為美國今年對中國電動車和太陽能電池板實施的關稅進行了辯護，并回應了保護主義舉措可能導致綠色轉型放緩的擔憂。

他指出，中國在電池和電氣化所需的關鍵礦物等重要清潔能源領域占據(jù)主導地位，主要是由于“非市場行為”（補貼），以及在鋼鐵等商品生產中大量使用污染嚴重的煤炭。

波德斯塔說：“我們將采用的具體政策機制需要公平反映商品生產中包含的碳。”

雖然目前還沒有決定具體的政策機制，但他說，美國正在進行關于如何解決這一問題的“跨黨派對話”。

此前，美國已有相應的立法實踐。例如參議員謝爾登·懷特豪斯 （D-RI） 于 2022 年 6 月提出的《清潔競爭法》，該法案將對某些碳密集型行業(yè)的商品征收窄基礎的邊境調整碳稅，以及參議員庫恩斯和凱文·克萊默 （R-ND） 于 2023 年 6 月提出的兩黨 PROVE IT 法案，指示能源部進行產品層面的排放研究，該研究可用于為碳關稅或邊境調整碳稅的設計提供信息。

受害者群像

針對CBAM，以中國為首的基礎四國（巴西、印度、南非和中國）早在第27屆聯(lián)合國氣候大會上就曾表達過反對意見：不要采取單邊行動和歧視性做法，例如碳邊境稅，因為這些行為可能扭曲市場并加劇《聯(lián)合國氣候變化公約》締約國之間的信任赤字。

隨著歐盟碳邊境調整機制（CBAM）的逐漸發(fā)酵，各國正采取多種措施應對這一單邊措施，例如通過外交手段尋求CBAM豁免或者完善國內的碳定價體系以減少稅收外流，并且歐盟是否會將CBAM收入用于氣候援助并無定論。

中國努力推動全國碳市場擴容，納入鋼鐵、水泥、電解鋁等高排放行業(yè)；去年英國政府宣布將在2027年之前實施新的進口碳稅機制，對來自碳稅價格較低或無碳稅國家的進口貨物加征稅款，以確保進口商品與在英生產的產品碳稅相當；美國要求其鋼鐵和鋁出口免征歐盟的碳邊境稅。

除中國向世貿組織表達強烈抗議外，CBAM在全球第三大排放國印度也引起了軒然大波，印度商務部長皮尤什·戈亞爾（Piyush Goyal）稱歐盟的碳邊境稅是“偏見、歧視和不公平”的一個例子，并威脅要在世貿組織提出挑戰(zhàn)。根據(jù)全球貿易研究倡議組織的數(shù)據(jù)，2022年印度310億美元的鋼鐵、鋼鐵和水泥出口中，約有四分之一流向歐盟。

印度媒體報道稱，印度正在計劃實施自己的碳稅政策，從而將稅收留在國內，而不是與歐盟分享。對從歐盟進入印度的進口或商品征稅也在計劃中；印度還要求在英國計劃中的碳邊境調整機制（CBAM）中取得豁免，理由是印度是一個發(fā)展中國家。

落后經(jīng)濟體往往是煤炭、鋼鐵、水泥、電解鋁等高碳產品的出口方，出于經(jīng)濟發(fā)展的需要碳排放遠未達峰，CBAM對于它們來說是一種負擔和高壓，不幸的是，這些國家在全球氣候治理中往往存在感很低。

2015-2019 年年均對歐盟 CBAM 出口份額最大的十個國家

來源：Carnegie Europe 卡內基歐洲

雖然俄羅斯、中國、英國等大國向歐盟出口的CBAM商品最多，這并不意味著它們是受該機制影響最嚴重的國家。例如，盡管中國是這些商品的第二大出口國，但中國經(jīng)濟的整體規(guī)模大，對歐盟出口的相對依賴度較低。

實際上，CBAM的總體影響將取決于一國被該機制覆蓋的出口產品占對歐盟總出口的比例。

法國發(fā)展署2022年的一項研究表明，受CBAM影響最大的國家大多是非洲的低收入國家（LICs），或者是歐盟鄰近地區(qū)的最不發(fā)達國家（LDCs）或發(fā)展中國家，如莫桑比克、波黑、塞爾維亞、北馬其頓、黑山，其中莫桑比克影響最為嚴重，因為其近20%的總出口是CBAM覆蓋的產品——鋁。

碳關稅驅魅

有“美國政治中最有趣的智囊團”之稱的尼斯卡寧中心去年估計了美國和其他主要經(jīng)濟體的行業(yè)碳強度，用于衡量各國在脫碳領域的競爭實力，這份名為《美國真的是低碳產業(yè)的全球領導者嗎？》的報告認為，那些想通過碳關稅政策復興美國制造業(yè)，并對抗中國和俄羅斯等國家來實現(xiàn)地緣政治目標的立法者是有問題的。

世界主要國家各行業(yè)碳密集程度

來源：尼斯卡寧中心

研究顯示：美國的碳密集度處于中間位置，雖明顯低于中國、俄羅斯和印度等排放大國，但高于歐盟、日本和英國等發(fā)達經(jīng)濟體，也就是說美國低碳優(yōu)勢并不明顯，利用低碳強度優(yōu)勢來促進國內制造業(yè)的發(fā)展的想法不現(xiàn)實。

而且美國在沒有國內碳稅的情況下實施獨立的碳關稅不合理。這種保護主義政策將違反世界貿易組織（WTO）的非歧視性規(guī)則：由于美國沒有聯(lián)邦碳價，碳關稅將更有利于美國國內制造商，對外國生產商不公平。

此外，立法者不應用外交政策目標來扭曲氣候政策。一些立法者提議使用碳關稅來懲罰中國等碳密集型國家，但豁免印度等其他碳密集型盟友，而印度的碳密集度比美國高得多，甚至比中國和俄羅斯還要高，如果立法者認為減排是重中之重，那么像印度這樣的排放大國就不應該被免除碳關稅。

最后，研究分析稱，碳關稅對減排的影響微乎其微，因為世界上最大的排放國只出口了其總排放量的一小部分，它們的大部分排放物都包含在供國內消費的產品中。例如，2018年，中國超過80%的排放量用于國內消費。2018年美國從中國進口的總排放量僅占中國總排放量的4%。通過碳關稅政策，美國對排放大國施加的影響很小。

作者認為：美國政策制定者應專注于實施有效的國內氣候政策，以降低排放，并認為碳關稅應與國內碳價格掛鉤。