歐盟的碳邊境調整機制（CBAM）對全球碳排放的影響微乎其微，而對某些亞洲區(qū)域的出口量影響甚大。

 撰文 |飲馬流花河

 出品 | 零碳知識局

據中新社報道，生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民2月26日在國務院新聞辦公室舉行的國務院政策例行吹風會上說，歐盟碳邊境調節(jié)機制是一項單邊措施，目前已經引發(fā)世界各國特別是廣大發(fā)展中國家的高度關注。全球氣候治理要充分尊重不同國家的國情和能力基礎，避免采取單邊行動。

趙英民說：“我們認為，全球氣候治理應該堅持公平、共同但有區(qū)別的責任和各自能力等國際社會早已達成共識的原則，充分認識發(fā)展中國家和發(fā)達國家不同的歷史責任和不同的發(fā)展階段，充分尊重國家自主貢獻‘自下而上’的制度安排，充分尊重不同國家的國情和能力基礎，通過《巴黎協(xié)定》第六條的談判，達成廣泛的全球碳市場合作共識，要避免采取單邊行動，減少對區(qū)域外國家不必要的負面外溢效應。

趙英民表示，《聯合國氣候變化框架公約》下《巴黎協(xié)定》第六條，為國際社會開展全球跨境碳交易提供了重要指導。目前，國際社會還未就《巴黎協(xié)定》第六條的具體實施細節(jié)達成共識，但這是國際社會共同應對氣候變化的正道。“我們認為，應該在多邊機制下，大家加強溝通，爭取早日就國際碳市場達成一致，從而推動全球碳減排。”

為何我國如此排斥碳關稅？

歐盟碳邊境調節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）俗稱碳關稅，通過對進口商品根據其碳足跡征收費用，使得進口商品在歐盟市場上的成本反映其生產過程中的碳排放成本。這樣，即使生產國的碳價或環(huán)境標準較低，其產品在進入實行CBAM的市場時也會面臨相應的成本增加，從而減少了企業(yè)將生產轉移至標準較低國家以規(guī)避高排放成本的激勵，也就是減少碳泄露。

更關鍵的是，CBAM另一個重要目的是確保歐盟內生產的商品與進口商品在碳排放成本上具有平等的競爭條件，減少由于碳排放規(guī)制不一致而造成的市場扭曲。這有助于保護歐盟國家的產業(yè)不受那些環(huán)保措施較弱國家的不公平競爭。

然而，正如趙英民所說，施行CBAM必須考慮全球氣候治理中的公平和正義問題。發(fā)展中經濟體緩解與適應氣候變化的資源有限，面臨的風險尤為突出，而這些地區(qū)在歷史上對溫室氣體排放的貢獻較小。

同時，發(fā)展中經濟體往往是煤炭、鋼鐵、水泥、電解鋁等高碳產品的出口方，出于經濟發(fā)展的需要碳排放遠未達峰，CBAM對于發(fā)展中國家來說是一種給負擔和高壓，使得他們在減排方面持續(xù)加碼，因為不在本國內繳稅，企業(yè)就會把稅交到歐盟去，無疑是一種損失。

這意味著國際貿易的全球性特征、發(fā)達與發(fā)展中國家氣候治理能力的不同，使得通過單邊政策對碳排放單獨進行調控變得極為復雜，歐盟單邊推行碳關稅這種碳定價方式爭議頗大。

發(fā)展中國家擔心CBAM可能構成一種偽裝的保護主義，更關注的是保護和增強國內企業(yè)的競爭力，而不是實現減排目標。

針對CBAM，以中國為首的基礎四國（巴西、印度、南非和中國）早在第27屆聯合國氣候大會上就曾表達過反對意見：不要采取單邊行動和歧視性做法，例如碳邊境稅，因為這些行為可能扭曲市場并加劇《聯合國氣候變化公約》締約國之間的信任赤字。

CBAM還可能與《聯合國氣候變化框架公約》第3.5條沖突，該條款規(guī)定氣候變化減緩措施不應成為“對國際貿易的偽裝限制”或涉及“武斷和不合理的歧視”。

根據歐盟CBAM法案，2023年10月1日起為過渡期，至2025年底結束。從2026年起，正式對進口到歐盟的相關產品征收碳關稅。

歐盟碳邊境調節(jié)機制是否只對歐盟有利，對推動全球減排的作用有多大？碳關稅對發(fā)展中的亞太經濟體沖擊幾何？《巴黎協(xié)定》第六條具體進展如何？

難以減排

 碳定價被認為是應對溫室氣體排放問題的核心機制，無論是通過碳稅還是排放交易制度（ETS），碳定價的目的都是將碳排放的社會成本內部化，促使企業(yè)減少碳強度并采用更清潔的生產方式。然而各地碳價的不同引起了碳泄露的風險，因此CBAM應運而生，然而CBAM又引發(fā)了公平正義問題。

不同區(qū)域碳價發(fā)展趨勢

歐盟的碳邊境調整機制（CBAM）旨在抑制碳泄漏以促進整體減排，但最新研究指出，它對全球碳排放的影響微乎其微，而對某些亞洲區(qū)域對歐盟的出口量影響甚大。

近日，亞洲開發(fā)銀行發(fā)布了《亞洲經濟一體化報告》（Asian Economic Integration Report 2024），報告指出：與碳價為每噸100歐元（108美元）且碳關稅的ETS（碳交易系統(tǒng)）相比，CBAM只能將全球碳排放量減少不到0.2%。

報告認為，CBAM（以及ETS）會降低歐盟、經濟合作與發(fā)展組織（OECD）等地區(qū)的排放，但這些減少的排放會被亞洲持續(xù)增加的碳排放所抵消，因此能夠共享減排技術的機制將更為有效。

 CBAM以及ETS對亞洲等發(fā)展中經濟體的碳排放影響

來源：亞洲開發(fā)銀行

同時，碳關稅可能使全球對歐盟的出口減少約0.4%，亞洲對歐盟的出口減少約1.1%，并對歐盟內部某些制造商的產出產生負面影響，如每噸二氧化碳價格為100歐元時，一些亞洲地區(qū)的出口量可能會大幅下降，尤其是對于那些出口CBAM覆蓋產品較多的中西亞地區(qū)。

 CBAM對亞洲地區(qū)出口歐盟的影響

來源：亞洲開發(fā)銀行 

對于在特定行業(yè)如鋼鐵等擁有較高碳強度的亞洲發(fā)展中經濟體，CBAM帶來的挑戰(zhàn)尤為顯著。例如，在每噸CO2價格定為100歐元的情況下，相應的增值稅等效范圍介于3%至12%。

亞洲開發(fā)銀行首席經濟學家Albert Park表示：“碳定價機制在在不同國家和地區(qū)差異較大，只能部分限制碳泄露，為了在全球范圍內顯著減少碳排放，同時確保氣候努力更有效、更可持續(xù)，需要將碳定價機制擴展到歐盟以外的其他地區(qū)，特別是亞洲。”

研究指出，將CBAM擴展到歐盟以外的地區(qū)可能會顯著減少CO2排放。比如在經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的其他經濟體和亞洲開發(fā)銀行（ADB）區(qū)域成員實施ETS和碳邊境稅的情景下，報告預測全球CO2排放量可能在每噸CO2價格為100歐元時減少約8.7%，在200歐元時減少約15%。

但是這種擴展也將導致全球貿易量顯著下降，凸顯出減排與貿易全球化之間潛在的矛盾與權衡。例如，將CBAM擴展到歐盟外的其他OECD經濟體，預計會在每噸CO2價格為100歐元時使亞洲發(fā)展中國家平均出口減少1.9%，在200歐元時減少3.7%。

“CBAM目前實際上是一個相對有限的政策,”亞洲開發(fā)銀行的高級經濟學家尼爾表示。"它只涉及歐盟進口，并且僅涵蓋六個行業(yè)。”

“即使我們在全球范圍內更廣泛地實施這種碳定價，生產規(guī)模仍然在增加，除非我們看到生產技術發(fā)生根本性的變化，否則排放量仍然會繼續(xù)上升，”他補充道。

到2030年，CBAM可能會征收到約140億歐元（152億美元）的收入，而這些收入將會納入歐盟預算，是否應該用于為發(fā)展中國家提供氣候融資還未有定論。

在全球化背景下，還有更高效、更全面的國際減排機制嗎？趙英民提到的《巴黎協(xié)定》第六條是什么？

未成熟的第六條

在全球氣候治理中，“搭便車”現象尤其突出。一些國家可能不愿意承擔減排成本，而是希望從其他國家的減排努力中獲益，這種行為會導致減排的總體效率降低。

氣候“搭便車”現象由幾個因素造成，包括氣候變化的全球外部性（一個國家的減排行動帶來的好處是全球性的，而成本卻由該國獨自承擔）和跨代外部性（當前減排的成本由現代人承擔，而好處主要由未來世代獲得，減弱了當前世代的減排動力）。

解決這個問題面臨著政府和市場的雙重挑戰(zhàn)。一方面，因為排放空間被視為非排他性的公共資源，缺乏市場機制來有效地分配這些排放空間。另一方面，由于不存在一個超越國家主權的全球性政府機構來強制實施減排決策，全球氣候治理缺乏統(tǒng)一的行動力。

為了克服這些挑戰(zhàn)，建立全球碳市場，完善氣候自愿合作機制尤為重要。這種機制利用市場化手段，建立一個互利互惠的平臺，鼓勵愿意參與的國家共同減少溫室氣體排放，同時為發(fā)展中國際提供資金和技術。

全球氣候治理自愿合作機制分為兩個階段。

第一個階段為《京都議定書》下的清潔發(fā)展機制（CDM），但2012年，《京都議定書》第一個履約期終止后，由于減排目標缺乏雄心、地區(qū)分配不公、碳信用質量過低、交易成本過高及歐盟碳市場的碳減排信用進口限制等多方面原因，這一機制基本退出了歷史舞臺。

第二階段為《巴黎協(xié)定》第六條下的自愿合作機制，核心條款為第6.2和6.4條。

條款6.2規(guī)定：減排量超過國家自主貢獻目標的國家可以通過合作方法，將額外的減排量出售給未能實現國家自主貢獻目標的國家，形成全球碳市場。

在該市場機制下產生的碳減排量被統(tǒng)稱為“國際減排成果轉讓”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes，ITMO），可通過基于雙邊協(xié)議的碳市場實現兩國碳配額的跨國流通。

一些國家已經在建立這種雙邊合作關系，包括瑞士、秘魯、加納、日本、印度、泰國和瓦努阿圖。

條款6.4提出建立一個由聯合國專門機構監(jiān)管的國際碳信用市場，允許國家之間交易碳信用，簡稱可持續(xù)發(fā)展機制（Sustainable Development Mechanism，SDM）?？沙掷m(xù)發(fā)展機制下產生的碳信用單位被稱為A6.4ER（Article 6.4 Emissions Reduction），它總體上沿用了清潔發(fā)展機制下核證減排量（Certified Emission Reduction，CER）的方法學，目前有關6.4條的方法學、監(jiān)管規(guī)則、核查方法、CDM減排量的結轉等細則仍在討論當中。

根據氣候金融創(chuàng)新者組織（Climate Finance Innovators）發(fā)布的《巴黎協(xié)定第六條實施報告2023》（THE LANDSCAPE OF ARTICLE 6 IMPLEMENTATION 2023），第6條規(guī)則的進一步的談判將至少持續(xù)到2024年的第29次氣候變化大會。

為了檢驗和完善第六條中各種復雜規(guī)則的實際效果，部分國家、區(qū)域組織和多邊發(fā)展銀行等開展了諸多針對第六條中各種交易機制的試點。

第六條試點項目

來源：Climate Finance Innovators

報告稱，一些倡議項目從準備和試點階段進入了全面實施階段。盡管可用的ITMOs數量很少（部分原因是缺乏國家級別所需的程序以及第6條規(guī)則手冊的未解決問題的最終確定），但幾個第6.2條活動已經進展到ITMO生成期。

例如，報告分析的13個倡議項目中，有兩個已經提供了關于ITMOs數量的信息。日本聯合信貸機制（JCM）報告了總共127000噸ITMOs，平均價格為每噸CO2e 36美元。相比之下，瑞士的Klik基金會披露持有8,700,000 噸ITMOs，定價為每噸CO2e 23.50美元。

截至2023年11月，9個買方國家和3個開發(fā)金融機構已經積極參與到與59個東道國的ITMOs采購以及支持能力建設倡議中。

隨著各國繼續(xù)發(fā)展《巴黎協(xié)定》第6條的操作框架，并且一旦合作方法和第6.4條機制的規(guī)則最終確定，報告預計ITMOs的數量會增加。

從項目分布來看，大多數第6條項目集中在非洲和亞洲，這表明與CDM早期相比，地理分布上更為平衡。此外，多個以前的賣方國家，如韓國、新加坡和阿聯酋，已經轉變?yōu)樘假I家，這代表了全球層面供需動態(tài)的板塊性轉移。

資金投入方面，雖然大多數活動尚未專門或公開披露其活動執(zhí)行的財務條款，但一些活動已經劃撥了重要資金，總計為推進和實現第6條款提供了至少約18億美元的資金。

大多數發(fā)展中國家已經開始建立運行中的第6條框架、機構和基礎設施，但這些框架仍處于初期形成階段，相當數量的國家已經建立了部門間工作組，并在定義關鍵機構及其責任方面取得了進展，在這方面，加納和津巴布韋是領先者。

總的來說，國際氣候治理的新機制——全球碳市場已經從概念步入實施階段。