歐盟的碳邊境調(diào)整機(jī)制（CBAM）對(duì)全球碳排放的影響微乎其微，而對(duì)某些亞洲區(qū)域的出口量影響甚大。

 撰文 |飲馬流花河

 出品 | 零碳知識(shí)局

據(jù)中新社報(bào)道，生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民2月26日在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上說(shuō)，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是一項(xiàng)單邊措施，目前已經(jīng)引發(fā)世界各國(guó)特別是廣大發(fā)展中國(guó)家的高度關(guān)注。全球氣候治理要充分尊重不同國(guó)家的國(guó)情和能力基礎(chǔ)，避免采取單邊行動(dòng)。

趙英民說(shuō)：“我們認(rèn)為，全球氣候治理應(yīng)該堅(jiān)持公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力等國(guó)際社會(huì)早已達(dá)成共識(shí)的原則，充分認(rèn)識(shí)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家不同的歷史責(zé)任和不同的發(fā)展階段，充分尊重國(guó)家自主貢獻(xiàn)‘自下而上’的制度安排，充分尊重不同國(guó)家的國(guó)情和能力基礎(chǔ)，通過(guò)《巴黎協(xié)定》第六條的談判，達(dá)成廣泛的全球碳市場(chǎng)合作共識(shí)，要避免采取單邊行動(dòng)，減少對(duì)區(qū)域外國(guó)家不必要的負(fù)面外溢效應(yīng)。

趙英民表示，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下《巴黎協(xié)定》第六條，為國(guó)際社會(huì)開(kāi)展全球跨境碳交易提供了重要指導(dǎo)。目前，國(guó)際社會(huì)還未就《巴黎協(xié)定》第六條的具體實(shí)施細(xì)節(jié)達(dá)成共識(shí)，但這是國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)氣候變化的正道。“我們認(rèn)為，應(yīng)該在多邊機(jī)制下，大家加強(qiáng)溝通，爭(zhēng)取早日就國(guó)際碳市場(chǎng)達(dá)成一致，從而推動(dòng)全球碳減排。”

為何我國(guó)如此排斥碳關(guān)稅？

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）俗稱(chēng)碳關(guān)稅，通過(guò)對(duì)進(jìn)口商品根據(jù)其碳足跡征收費(fèi)用，使得進(jìn)口商品在歐盟市場(chǎng)上的成本反映其生產(chǎn)過(guò)程中的碳排放成本。這樣，即使生產(chǎn)國(guó)的碳價(jià)或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低，其產(chǎn)品在進(jìn)入實(shí)行CBAM的市場(chǎng)時(shí)也會(huì)面臨相應(yīng)的成本增加，從而減少了企業(yè)將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移至標(biāo)準(zhǔn)較低國(guó)家以規(guī)避高排放成本的激勵(lì)，也就是減少碳泄露。

更關(guān)鍵的是，CBAM另一個(gè)重要目的是確保歐盟內(nèi)生產(chǎn)的商品與進(jìn)口商品在碳排放成本上具有平等的競(jìng)爭(zhēng)條件，減少由于碳排放規(guī)制不一致而造成的市場(chǎng)扭曲。這有助于保護(hù)歐盟國(guó)家的產(chǎn)業(yè)不受那些環(huán)保措施較弱國(guó)家的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

然而，正如趙英民所說(shuō)，施行CBAM必須考慮全球氣候治理中的公平和正義問(wèn)題。發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體緩解與適應(yīng)氣候變化的資源有限，面臨的風(fēng)險(xiǎn)尤為突出，而這些地區(qū)在歷史上對(duì)溫室氣體排放的貢獻(xiàn)較小。

同時(shí)，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體往往是煤炭、鋼鐵、水泥、電解鋁等高碳產(chǎn)品的出口方，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要碳排放遠(yuǎn)未達(dá)峰，CBAM對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)是一種給負(fù)擔(dān)和高壓，使得他們?cè)跍p排方面持續(xù)加碼，因?yàn)椴辉诒緡?guó)內(nèi)繳稅，企業(yè)就會(huì)把稅交到歐盟去，無(wú)疑是一種損失。

這意味著國(guó)際貿(mào)易的全球性特征、發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家氣候治理能力的不同，使得通過(guò)單邊政策對(duì)碳排放單獨(dú)進(jìn)行調(diào)控變得極為復(fù)雜，歐盟單邊推行碳關(guān)稅這種碳定價(jià)方式爭(zhēng)議頗大。

發(fā)展中國(guó)家擔(dān)心CBAM可能構(gòu)成一種偽裝的保護(hù)主義，更關(guān)注的是保護(hù)和增強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，而不是實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

針對(duì)CBAM，以中國(guó)為首的基礎(chǔ)四國(guó)（巴西、印度、南非和中國(guó)）早在第27屆聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上就曾表達(dá)過(guò)反對(duì)意見(jiàn)：不要采取單邊行動(dòng)和歧視性做法，例如碳邊境稅，因?yàn)檫@些行為可能扭曲市場(chǎng)并加劇《聯(lián)合國(guó)氣候變化公約》締約國(guó)之間的信任赤字。

CBAM還可能與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第3.5條沖突，該條款規(guī)定氣候變化減緩措施不應(yīng)成為“對(duì)國(guó)際貿(mào)易的偽裝限制”或涉及“武斷和不合理的歧視”。

根據(jù)歐盟CBAM法案，2023年10月1日起為過(guò)渡期，至2025年底結(jié)束。從2026年起，正式對(duì)進(jìn)口到歐盟的相關(guān)產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是否只對(duì)歐盟有利，對(duì)推動(dòng)全球減排的作用有多大？碳關(guān)稅對(duì)發(fā)展中的亞太經(jīng)濟(jì)體沖擊幾何？《巴黎協(xié)定》第六條具體進(jìn)展如何？

難以減排

 碳定價(jià)被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)溫室氣體排放問(wèn)題的核心機(jī)制，無(wú)論是通過(guò)碳稅還是排放交易制度（ETS），碳定價(jià)的目的都是將碳排放的社會(huì)成本內(nèi)部化，促使企業(yè)減少碳強(qiáng)度并采用更清潔的生產(chǎn)方式。然而各地碳價(jià)的不同引起了碳泄露的風(fēng)險(xiǎn)，因此CBAM應(yīng)運(yùn)而生，然而CBAM又引發(fā)了公平正義問(wèn)題。

不同區(qū)域碳價(jià)發(fā)展趨勢(shì)

歐盟的碳邊境調(diào)整機(jī)制（CBAM）旨在抑制碳泄漏以促進(jìn)整體減排，但最新研究指出，它對(duì)全球碳排放的影響微乎其微，而對(duì)某些亞洲區(qū)域?qū)W盟的出口量影響甚大。

近日，亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布了《亞洲經(jīng)濟(jì)一體化報(bào)告》（Asian Economic Integration Report 2024），報(bào)告指出：與碳價(jià)為每噸100歐元（108美元）且碳關(guān)稅的ETS（碳交易系統(tǒng)）相比，CBAM只能將全球碳排放量減少不到0.2%。

報(bào)告認(rèn)為，CBAM（以及ETS）會(huì)降低歐盟、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等地區(qū)的排放，但這些減少的排放會(huì)被亞洲持續(xù)增加的碳排放所抵消，因此能夠共享減排技術(shù)的機(jī)制將更為有效。

 CBAM以及ETS對(duì)亞洲等發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的碳排放影響

來(lái)源：亞洲開(kāi)發(fā)銀行

同時(shí)，碳關(guān)稅可能使全球?qū)W盟的出口減少約0.4%，亞洲對(duì)歐盟的出口減少約1.1%，并對(duì)歐盟內(nèi)部某些制造商的產(chǎn)出產(chǎn)生負(fù)面影響，如每噸二氧化碳價(jià)格為100歐元時(shí)，一些亞洲地區(qū)的出口量可能會(huì)大幅下降，尤其是對(duì)于那些出口CBAM覆蓋產(chǎn)品較多的中西亞地區(qū)。

 CBAM對(duì)亞洲地區(qū)出口歐盟的影響

來(lái)源：亞洲開(kāi)發(fā)銀行 

對(duì)于在特定行業(yè)如鋼鐵等擁有較高碳強(qiáng)度的亞洲發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，CBAM帶來(lái)的挑戰(zhàn)尤為顯著。例如，在每噸CO2價(jià)格定為100歐元的情況下，相應(yīng)的增值稅等效范圍介于3%至12%。

亞洲開(kāi)發(fā)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Albert Park表示：“碳定價(jià)機(jī)制在在不同國(guó)家和地區(qū)差異較大，只能部分限制碳泄露，為了在全球范圍內(nèi)顯著減少碳排放，同時(shí)確保氣候努力更有效、更可持續(xù)，需要將碳定價(jià)機(jī)制擴(kuò)展到歐盟以外的其他地區(qū)，特別是亞洲。”

研究指出，將CBAM擴(kuò)展到歐盟以外的地區(qū)可能會(huì)顯著減少CO2排放。比如在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的其他經(jīng)濟(jì)體和亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）區(qū)域成員實(shí)施ETS和碳邊境稅的情景下，報(bào)告預(yù)測(cè)全球CO2排放量可能在每噸CO2價(jià)格為100歐元時(shí)減少約8.7%，在200歐元時(shí)減少約15%。

但是這種擴(kuò)展也將導(dǎo)致全球貿(mào)易量顯著下降，凸顯出減排與貿(mào)易全球化之間潛在的矛盾與權(quán)衡。例如，將CBAM擴(kuò)展到歐盟外的其他OECD經(jīng)濟(jì)體，預(yù)計(jì)會(huì)在每噸CO2價(jià)格為100歐元時(shí)使亞洲發(fā)展中國(guó)家平均出口減少1.9%，在200歐元時(shí)減少3.7%。

“CBAM目前實(shí)際上是一個(gè)相對(duì)有限的政策,”亞洲開(kāi)發(fā)銀行的高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼爾表示。"它只涉及歐盟進(jìn)口，并且僅涵蓋六個(gè)行業(yè)。”

“即使我們?cè)谌蚍秶鷥?nèi)更廣泛地實(shí)施這種碳定價(jià)，生產(chǎn)規(guī)模仍然在增加，除非我們看到生產(chǎn)技術(shù)發(fā)生根本性的變化，否則排放量仍然會(huì)繼續(xù)上升，”他補(bǔ)充道。

到2030年，CBAM可能會(huì)征收到約140億歐元（152億美元）的收入，而這些收入將會(huì)納入歐盟預(yù)算，是否應(yīng)該用于為發(fā)展中國(guó)家提供氣候融資還未有定論。

在全球化背景下，還有更高效、更全面的國(guó)際減排機(jī)制嗎？趙英民提到的《巴黎協(xié)定》第六條是什么？

未成熟的第六條

在全球氣候治理中，“搭便車(chē)”現(xiàn)象尤其突出。一些國(guó)家可能不愿意承擔(dān)減排成本，而是希望從其他國(guó)家的減排努力中獲益，這種行為會(huì)導(dǎo)致減排的總體效率降低。

氣候“搭便車(chē)”現(xiàn)象由幾個(gè)因素造成，包括氣候變化的全球外部性（一個(gè)國(guó)家的減排行動(dòng)帶來(lái)的好處是全球性的，而成本卻由該國(guó)獨(dú)自承擔(dān)）和跨代外部性（當(dāng)前減排的成本由現(xiàn)代人承擔(dān)，而好處主要由未來(lái)世代獲得，減弱了當(dāng)前世代的減排動(dòng)力）。

解決這個(gè)問(wèn)題面臨著政府和市場(chǎng)的雙重挑戰(zhàn)。一方面，因?yàn)榕欧趴臻g被視為非排他性的公共資源，缺乏市場(chǎng)機(jī)制來(lái)有效地分配這些排放空間。另一方面，由于不存在一個(gè)超越國(guó)家主權(quán)的全球性政府機(jī)構(gòu)來(lái)強(qiáng)制實(shí)施減排決策，全球氣候治理缺乏統(tǒng)一的行動(dòng)力。

為了克服這些挑戰(zhàn)，建立全球碳市場(chǎng)，完善氣候自愿合作機(jī)制尤為重要。這種機(jī)制利用市場(chǎng)化手段，建立一個(gè)互利互惠的平臺(tái)，鼓勵(lì)愿意參與的國(guó)家共同減少溫室氣體排放，同時(shí)為發(fā)展中國(guó)際提供資金和技術(shù)。

全球氣候治理自愿合作機(jī)制分為兩個(gè)階段。

第一個(gè)階段為《京都議定書(shū)》下的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM），但2012年，《京都議定書(shū)》第一個(gè)履約期終止后，由于減排目標(biāo)缺乏雄心、地區(qū)分配不公、碳信用質(zhì)量過(guò)低、交易成本過(guò)高及歐盟碳市場(chǎng)的碳減排信用進(jìn)口限制等多方面原因，這一機(jī)制基本退出了歷史舞臺(tái)。

第二階段為《巴黎協(xié)定》第六條下的自愿合作機(jī)制，核心條款為第6.2和6.4條。

條款6.2規(guī)定：減排量超過(guò)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的國(guó)家可以通過(guò)合作方法，將額外的減排量出售給未能實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的國(guó)家，形成全球碳市場(chǎng)。

在該市場(chǎng)機(jī)制下產(chǎn)生的碳減排量被統(tǒng)稱(chēng)為“國(guó)際減排成果轉(zhuǎn)讓”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes，ITMO），可通過(guò)基于雙邊協(xié)議的碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)兩國(guó)碳配額的跨國(guó)流通。

一些國(guó)家已經(jīng)在建立這種雙邊合作關(guān)系，包括瑞士、秘魯、加納、日本、印度、泰國(guó)和瓦努阿圖。

條款6.4提出建立一個(gè)由聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)際碳信用市場(chǎng)，允許國(guó)家之間交易碳信用，簡(jiǎn)稱(chēng)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制（Sustainable Development Mechanism，SDM）?？沙掷m(xù)發(fā)展機(jī)制下產(chǎn)生的碳信用單位被稱(chēng)為A6.4ER（Article 6.4 Emissions Reduction），它總體上沿用了清潔發(fā)展機(jī)制下核證減排量（Certified Emission Reduction，CER）的方法學(xué)，目前有關(guān)6.4條的方法學(xué)、監(jiān)管規(guī)則、核查方法、CDM減排量的結(jié)轉(zhuǎn)等細(xì)則仍在討論當(dāng)中。

根據(jù)氣候金融創(chuàng)新者組織（Climate Finance Innovators）發(fā)布的《巴黎協(xié)定第六條實(shí)施報(bào)告2023》（THE LANDSCAPE OF ARTICLE 6 IMPLEMENTATION 2023），第6條規(guī)則的進(jìn)一步的談判將至少持續(xù)到2024年的第29次氣候變化大會(huì)。

為了檢驗(yàn)和完善第六條中各種復(fù)雜規(guī)則的實(shí)際效果，部分國(guó)家、區(qū)域組織和多邊發(fā)展銀行等開(kāi)展了諸多針對(duì)第六條中各種交易機(jī)制的試點(diǎn)。

第六條試點(diǎn)項(xiàng)目

來(lái)源：Climate Finance Innovators

報(bào)告稱(chēng)，一些倡議項(xiàng)目從準(zhǔn)備和試點(diǎn)階段進(jìn)入了全面實(shí)施階段。盡管可用的ITMOs數(shù)量很少（部分原因是缺乏國(guó)家級(jí)別所需的程序以及第6條規(guī)則手冊(cè)的未解決問(wèn)題的最終確定），但幾個(gè)第6.2條活動(dòng)已經(jīng)進(jìn)展到ITMO生成期。

例如，報(bào)告分析的13個(gè)倡議項(xiàng)目中，有兩個(gè)已經(jīng)提供了關(guān)于ITMOs數(shù)量的信息。日本聯(lián)合信貸機(jī)制（JCM）報(bào)告了總共127000噸ITMOs，平均價(jià)格為每噸CO2e 36美元。相比之下，瑞士的Klik基金會(huì)披露持有8,700,000 噸ITMOs，定價(jià)為每噸CO2e 23.50美元。

截至2023年11月，9個(gè)買(mǎi)方國(guó)家和3個(gè)開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)積極參與到與59個(gè)東道國(guó)的ITMOs采購(gòu)以及支持能力建設(shè)倡議中。

隨著各國(guó)繼續(xù)發(fā)展《巴黎協(xié)定》第6條的操作框架，并且一旦合作方法和第6.4條機(jī)制的規(guī)則最終確定，報(bào)告預(yù)計(jì)ITMOs的數(shù)量會(huì)增加。

從項(xiàng)目分布來(lái)看，大多數(shù)第6條項(xiàng)目集中在非洲和亞洲，這表明與CDM早期相比，地理分布上更為平衡。此外，多個(gè)以前的賣(mài)方國(guó)家，如韓國(guó)、新加坡和阿聯(lián)酋，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樘假I(mǎi)家，這代表了全球?qū)用婀┬鑴?dòng)態(tài)的板塊性轉(zhuǎn)移。

資金投入方面，雖然大多數(shù)活動(dòng)尚未專(zhuān)門(mén)或公開(kāi)披露其活動(dòng)執(zhí)行的財(cái)務(wù)條款，但一些活動(dòng)已經(jīng)劃撥了重要資金，總計(jì)為推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)第6條款提供了至少約18億美元的資金。

大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始建立運(yùn)行中的第6條框架、機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施，但這些框架仍處于初期形成階段，相當(dāng)數(shù)量的國(guó)家已經(jīng)建立了部門(mén)間工作組，并在定義關(guān)鍵機(jī)構(gòu)及其責(zé)任方面取得了進(jìn)展，在這方面，加納和津巴布韋是領(lǐng)先者。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)際氣候治理的新機(jī)制——全球碳市場(chǎng)已經(jīng)從概念步入實(shí)施階段。